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Klage gegen Stuttgart 21 hatte keinen Erfolg

6.August 2009

Stuttgart21.

Hier können Sie die Pressemitteilung des Verwaltungsgericht Stuttgart nachlesen:
Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat die Klage gegen die Landeshauptstadt  Stuttgart wegen der Zulässigkeit eines gegen das Projekt Stuttgart 21 gerichteten Bürgerbegehrens abgewiesen. Das Urteil wurde heute nach Durchführung der mündlichen Verhandlung verkündet (Az.: 7 K 3229/08).

Der Kläger ist einer von drei Vertrauensleuten und zugleich Mitunterzeichner eines Bürgerbegehrens, mit dem der Ausstieg der Landeshauptstadt Stuttgart aus dem Projekt 21 erreicht werden soll. Mit der Klage begehrt er die Verpflichtung der Stadt, die Zulässigkeit dieses Begehrens festzustellen (wegen Einzelheiten den Gegenstand des Verfahrens und den bisherigen Verlauf betreffend vgl. Pressemitteilung vom 08.04.2009 zur Pressekonferenz unter Nr. III.3.a).

Die 7./10. Kammer des Gerichts hält das Bürgerbegehren aus mehreren Gründen für rechtlich unzulässig. Die Vorsitzende Dr. Sylvia Thoren führte im Rahmen der Urteilsverkündung zu den Gründen der Entscheidung im Wesentlichen aus:

Der Kläger ist widerspruchs- und klagebefugt. Dies folgt nach der Rechtslage in Baden-Württemberg zwar nicht aus seiner Stellung als Vertrauensmann des Bürgerbegehrens, wohl aber aus der Tatsache, dass er das Begehren selbst unterzeichnet hat. Nach den Gesamtumständen war bereits im Widerspruchsverfahren davon auszugehen, dass der Kläger – zumindest auch – als Mitunterzeichner des Bürgerbegehrens dessen Zulassung erreichen wollte. Insofern folgt die Kammer nicht der vom Regierungspräsidium Stuttgart vertretenen Auffassung, der Widerspruch des Klägers sei bereits unzulässig gewesen.

Die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 stellt nach der seit 2005 geltenden Fassung der Gemeindeordnung Baden-Württemberg auch einen grundsätzlich möglichen Gegenstand eines Bürgerbegehrens dar. Dies gilt ungeachtet der Tatsache, dass Projektträger des Vorhabens die Deutsche Bahn ist.

Die Klage kann aber deshalb keinen Erfolg haben, weil im konkreten Fall das Bürgerbegehren aus mehreren Gründen rechtlich unzulässig ist:

Die Kammer hat bereits Zweifel, ob die auf einen Ausstieg aus dem Projekt Stuttgart 21 gerichtete Fragestellung inhaltlich hinreichend bestimmt ist. Anders als eine rechtlich nicht bindende Bürgerbefragung kann das Rechtsinstitut des Bürgerentscheids nicht dazu dienen, politischen Druck auf den Gemeinderat auszuüben, selbst die notwendigen weiteren Entscheidungen zur Erreichung eines angestrebten Ziels zu treffen. Vielmehr wird bei einem Bürgerentscheid die Sachentscheidung unmittelbar der Verantwortung der Bürger unterstellt, und zwar mit einer Bindungswirkung von regelmäßig drei Jahren. Im vorliegenden Fall beinhaltet das Bürgerbegehren aber keine konkrete und abschließende Regelung der Angelegenheit, sondern überlässt die Umsetzung des Ausstiegs der Verantwortung der Beklagten; dies gilt insbesondere im Hinblick darauf, dass für die Möglichkeit des Abschlusses eines einvernehmlichen Aufhebungsvertrages zumindest derzeit keinerlei Anhaltspunkte vorliegen.

Die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 kann aber jedenfalls deshalb nicht (mehr) zum Gegenstand eines Bürgerentscheids gemacht werden, weil insoweit bereits bindende Gemeinderatsbeschlüsse vorliegen, die zu rechtlich verbindlichen Vereinbarungen geführt haben. Schon die Zustimmung des Gemeinderates zu der am 07.11.1995 zwischen den Projektbeteiligten getroffenen Rahmenvereinbarung dürfte eine Grundsatzentscheidung über das „Ob“ der Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 – auch in finanzieller Hinsicht – beinhalten. Eine verbindliche Entscheidung über die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 stellt jedenfalls die Zustimmung des Gemeinderates zur Realisierungsvereinbarung vom 24.07.2001 dar, die nach Abschluss des entsprechenden Vertrages nicht mehr widerrufen werden kann. Insgesamt hat die Beklagte durch die Vereinbarungen von 1995 und 2001 finanzielle Verpflichtungen bzw. Kostenrisiken in Höhe von 78,06 Mio. EUR übernommen. Der Inhalt der Verträge geht entgegen der Auffassung des Prozessbevollmächtigten des Klägers weit über unverbindliche Absichtserklärungen hinaus, auch wenn etwa in der Realisierungsvereinbarung der Abschluss einer aktualisierten Finanzierungsvereinbarung auf der Grundlage einer neuen Wirtschaftlichkeitsrechnung vereinbart worden war.

Die in der Gemeinderatssitzung vom 04.10.2007 erteilte Zustimmung des Gemeinderates zum Abschluss der Ergänzungsvereinbarung vom 05.10.2007 beinhaltet keinen neuen Grundsatzbeschluss, der den Weg zu einem Bürgerbegehren über die Beteiligung der Beklagten am Projekt Stuttgart 21 eröffnen könnte. Der Gemeinderat  hat  in der Sitzung einen entsprechenden Antrag der Gemeinderatsfraktion Bündnis 90/DIE GRÜNEN mehrheitlich ausdrücklich abgelehnt. Auch der Sache nach ist kein bürgerentscheidsfähiger Grundsatzbeschluss ergangen. Soweit es in der entsprechenden Sitzungsvorlage heißt, es bestehe bisher „keine verbindliche Vereinbarung“, bezieht sich diese Formulierung nur auf die interne Kostenverteilung „zwischen dem Land und seinen Partnern“, nämlich dem Land Baden-Württemberg, dem Verband Region Stuttgart und der Beklagten, bedeutet aber nicht, dass die Beklagte im Hinblick auf ihre Beteiligung an dem Projekt Stuttgart 21 bisher keine bindenden Verpflichtungen eingegangen wäre.

Der Gemeinderatsbeschluss vom 04.10.2007 führt allerdings im Vergleich zur bisherigen Vertragslage zu einer Änderung der Höhe der finanziellen Beteiligung der Beklagten. Durch die Ergänzungsvereinbarung reduziert sich die Beteiligung der Beklagten an feststehenden Kosten, während sich die Beteiligung am Kostensteigerungsrisiko erhöht, und zwar auf bis zu (nominal) 206,94 Mio. EUR in der Stufe 1 des vereinbarten Risikoabsicherungsmodells. Die Kammer kann offen lassen, ob dies eine „wesentliche“ Änderung darstellt. In dem streitgegenständlichen Bürgerbegehren geht es jedenfalls nach Fragestellung und Begründung nicht um das „Wie“ der Beteiligung in finanzieller Hinsicht, sondern um die Beteiligung an sich. Darüber hinaus können nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg Gemeinderatsbeschlüsse, die sich allein mit den Bau- und Folgekosten eines Vorhabens befassen, nicht Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein. Schließlich hat der Gemeinderat der Bildung von entsprechenden Teilrücklagen im Rahmen des Jahresabschlusses 2007 bereits zugestimmt.

Das Bürgerbegehren ist aber auch deshalb unzulässig, weil auf Grund der Gemeinderatsbeschlüsse vom 04.10.2007 die Ergänzungsvereinbarung – ebenso wie Vereinbarung über die Änderung des Kaufvertrages für die Teilgebiete A2, A3, B, C und D –  am 05.10.2007 zwischen den Beteiligten geschlossen worden ist. Ein Bürgerbegehren gegen einen bereits vollzogenen Gemeinderatsbeschluss ist unzulässig, da die Angelegenheit nicht mehr in dem vom Bürgerbegehren verfolgten Sinn entschieden werden kann.

Der Oberbürgermeister der Beklagten war auch nicht gehalten, die Vollziehung des Gemeinderatsbeschlusses deshalb auszusetzen, weil hiergegen ein Bürgerbegehren eingeleitet worden ist. Der Grundsatz der repräsentativen Demokratie auch auf Gemeindeebene wird durch die Möglichkeit eines Bürgerentscheids als Element der unmittelbaren Demokratie nur ergänzt, nicht überlagert. Die beiden Entscheidungsformen stehen gleichberechtigt nebeneinander. Eine aufschiebende Wirkung sieht die Gemeindeordnung in Baden-Württemberg selbst bei zulässigen Bürgerbegehren nicht vor. Dadurch hat der Gesetzgeber die Möglichkeit eröffnet, dass Gemeinderatsbeschlüsse auch bei einem laufenden Bürgerbegehren umgesetzt werden können. Er nimmt damit in Kauf, dass im Einzelfall eine Entscheidung des Gemeinderates dadurch einen faktischen Vorrang erhält, dass sie wegen der Schwerfälligkeit des Verfahrens zur Herbeiführung eines Bürgerentscheids schon vor dessen Abschluss in die Tat umgesetzt werden kann.

Eine Beschränkung der Handlungsmacht des Oberbürgermeisters lässt sich im vorliegenden Fall auch nicht aus dem Gesichtspunkt der Organtreue oder des Rechtsmissbrauchs herleiten. Nach der Rechtslage bestand weder Veranlassung noch Notwendigkeit, im Hinblick auf ein erst beabsichtigtes Bürgerbegehren mit dem Vollzug der Gemeinderatsbeschlüsse vom 04.10.2007 zuzuwarten.

Weil das auf einen Ausstieg der Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21 zielende Bürgerbegehren vertraglich eingegangenen Verpflichtungen widerspricht und derzeit keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass sich die Beklagte z.B. durch ein einseitiges Rücktritts- oder Kündigungsrecht oder durch einen Anspruch auf Vertragsanpassung bzw. -aufhebung von den eingegangenen vertraglichen Bindungen lösen könnte, ist es mit der Rechtsordnung unvereinbar. Das Prinzip der Vertragstreue stellt einen der elementarsten Rechtsgrundsätze überhaupt dar. Es schützt das Vertrauen der Parteien auf die durch das Rechtsgeschäft geschaffene Rechtslage. Die Zulässigkeit von Bürgerentscheiden trotz anderslautender vertraglicher Verpflichtungen würde das Vertrauen in die Bindungswirkung von Verträgen mit kommunalen Vertragspartnern nachhaltig erschüttern und damit die Handlungsfähigkeit der Kommunalorgane erheblich beeinträchtigen.

Das Bürgerbegehren leidet schließlich auch an einer angesichts der Tragweite der Entscheidung unzureichenden Begründung. Zwar dürfen an die Begründung eines Bürgerbegehrens keine zu hohen Anforderungen gestellt werden, und es mag auch hinzunehmen sein, dass Tatsachenmitteilungen und Erläuterungen im Sinne des politischen Anliegens des Bürgerbegehrens „gefärbt“ sind. Die Begründung darf aber nicht in wesentlichen Punkten falsch, unvollständig oder irreführend sein. Die Kammer lässt offen, ob im vorliegenden Fall mit der Begründung der – irreführende – Eindruck erweckt wird, mit dem Bürgerbegehren könne unmittelbar über die Realisierung des Projektes Stuttgart 21 abgestimmt werden. Zur Begründung werden aber jedenfalls im wesentlichen Argumente angeführt, die sich auf die Auswirkungen des Vorhabens als solchem beziehen und im (bestandskräftig abgeschlossenen) Planfeststellungsverfahren abzuwägen waren, nicht aber Argumente, die die – insbes. finanzielle – Beteiligung der Beklagten und damit deren eigenen Wirkungskreis betreffen. Auch wird an keiner Stelle der Begründung auf die rechtliche Tragweite der 1995 und 2001 geschlossenen Vereinbarungen und auf die möglicherweise erheblichen finanziellen Risiken eines Ausstiegs der Beklagten hingewiesen.

„Gemeinsamer Nenner“ aller Teilfragen des Bürgerbegehrens ist der erstrebte Ausstieg des Beklagten aus dem Projekt Stuttgart 21. Ist ein auf diese Frage gerichtetes Bürgerbegehren aus den genannten Gründen unzulässig, folgt daraus die Unzulässigkeit aller weiteren Teilfragen, die sich auf die Umsetzung des Ausstiegs beziehen. Die Frage der Teilbarkeit des Bürgerbegehrens stellt sich daher nicht.

Die Kammer hat die Berufung gegen das Urteil nicht zugelassen. Gegen die Entscheidung kann innerhalb eines Monats nach Zustellung des vollständigen Urteils die Zulassung der Berufung beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in Mannheim beantragt werden.

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